Anniversaire du traité de Lisbonne : la PESC, politique étrangère et de sécurité commune4 minutes de lecture

Le 13 décembre 2007, les 27 chefs d’Etats de l’Union européenne se réunissaient à Lisbonne pour signer formellement les nouveaux traités européens. Pour mieux comprendre le fonctionnement et de l’Union, Causons d’Europe vous propose pendant une semaine une série d’articles de vulgarisation, accompagnés d’éclairages d’actualité. Pour finir, nous nous penchons sur la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union.

Que contiennent les traités ?

Précisons d’entrée qu’il ne s’agit pas ici de présenter l’action extérieure de l’Union, qui concerne elle l’aide au développement, la coopération avec d’autres Etats ou l’aide de pré-adhésion à l’Union. La politique étrangère et de sécurité commune, ou PESC, a été instituée par le traité de Maastricht en 1992 mais le traité de Lisbonne l’a largement modifiée. Entre temps, le Traité Constitutionnel Européen voulait instituer l’équivalent d’un ministre européen des affaires étrangères, finalement balayé par les référendums néerlandais et français en 2005.

Les articles 21 et suivants du TUE explique les grands principes sur lesquels reposent la PESC : promotion de « la démocratie, l’Etat de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international » et autres. Un vaste programme, finalement assez abstrait, qui doit également préserver les intérêts des 27, d’où certaines difficultés de mise en œuvre.

Le Conseil de l’Union européenne définit à l’unanimité les grands axes de la politique étrangère, le Conseil européen l’adopte également à l’unanimité. Mais au final, c’est le Conseil de l’UE qui est chargé de la mettre en œuvre, avec l’appui du Haut Représentant pour la PESC. C’est Josep Borrell qui occupe aujourd’hui cette fonction.

A l’épreuve des faits

Comme souvent dans l’Union, la PESC s’est bâtie sur des projets à l’issue plus ou moins fructueuse. Le Diploweb recensait en 2016 une quarantaine de pays sous le coup de sanctions européennes. Voici quelques exemples qui ont fait date :

• A l’époque du traité de Maastricht, l’Union a lancé des opérations militaires mineures de maintien de la paix en Bosnie, en proie à un violent conflit dans les années 1990. A partir de 2003, elle apporte un soutien sécuritaire en Afrique, soutient l’Etat de droit en Géorgie.
• En 2014, l’Union inflige des sanctions à la Russie pour son rôle dans le conflit ukrainien, qui a conduit à l’annexion de la Crimée, une région ukrainienne considérée comme le berceau de la civilisation russe. En dépit de ces sanctions, les combats se poursuivent et la Crimée est désormais russe.
• Depuis 2015, elle mène des opérations navales contre les passeurs et trafiquants des migrants souhaitant se rendre en Europe, notamment en Libye.

Mais la PESC est surtout présentée comme peu efficace, voire peu crédible dans des conflits d’ampleur. Des conflits qui ont parfois révélé les positions divergentes des Etats membres en termes de politique étrangère :

• L’Union n’est pas intervenue dans le sanglant conflit yougoslave du milieu des années 1990 , qui se déroulait à ses portes, laissant le champ libre à l’OTAN.
• La guerre d’Irak de 2003 a montré l’existence de plusieurs tendances au sein des Etats membres. D’un côté, les pays les plus puissants (France et Allemagne notamment) désireux de ne pas dépendre des Etats-Unis, qui n’ont pas souhaité intervenir. De l’autre, les Etats du Sud et de l’Est de l’Europe, souhaitant un partenariat poussé avec les Etats-Unis et soutenant une implication européenne en Irak. Une troisième voie émergeait également au Nord, la Suède et la Finlande prônant une politique de neutralité et souhaitant rester à l’écart des conflits internationaux.
• Dans le conflit syrien qui se déroule toujours, l’Union n’a jamais pesé bien lourd face aux Etats-Unis, la Russie et la Turquie.
• L’Union était divisée sur la question libyenne, au moment où la décision d’intervenir contre le régime de Mouammar Kadhafi a été prise, si bien que c’est une coalition largement franco-britannique qui est intervenue. Au Mali, la France déploie plusieurs opérations militaires depuis le quinquennat du président François Hollande, avec un appui très léger et un soutien quasi-absent en Europe.

Des pistes de débats

• Le principal problème auquel est confronté la PESC est l’absence de consensus européen autour des interventions européennes dans des conflits étrangers. Quelles discussions mener pour une politique étrangère et de sécurité qui convienne à tous ? Faut-il remettre en question à l’unanimité sur ces questions au Conseil ? Faut-il choisir entre l’autonomie stratégique et la dépendance des Etats-Unis ?
• Donner de vrais moyens à la PESC. Toujours selon le Diploweb, la PESC est dotée de 250 millions d’euros par an, contre 8 milliards pour l’action extérieure (aide au développement, coopération, aide de pré-adhésion à l’Union). Comment mener une politique étrangère ambitieuse sans moyens financiers suffisants ?
• La difficulté de prononcer des sanctions suffisamment contraignantes pour respecter les objectifs de la PESC définis dans les traités.
• L’éternelle question de construction d’une armée européenne.
• L’Union est-elle capable de se penser en puissance sur la scène internationale ?